2022年，黨的二十大明確提出：“深化集體林權制度改革”，習近平總書記對集體林權制度改革做出重要批示指示，久久為功地推進集體林權制度改革，助力鄉村振興和生態文明建設。今年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《深化集體林權制度改革實施方案》（以下簡稱《方案》），是落實黨的二十大精神和習近平總書記指示批示精神的重要舉措和具體體現，在集體林權制度改革歷程上具有里程碑意義。《方案》明確提出了“加快推進‘三權分置’”和“發展林業適度規模經營”等主要任務。

一、“推進集體林地‘三權分置’”和“發展林業適度規模經營”的背景意義

1981年推行“林業三定”以來，家庭經營成為集體林區主要經營形式，尤其是2002年新一輪集體林權制度改革進一步強化家庭經營，明晰林地產權，解決了集體林地公平分配的問題，但由此帶來的林地規模小和細碎化問題造成了集體林效益損失和全要素生產率下降。根據我們的實地調研，農戶戶均林地面積在34畝左右，散落在5—6塊林地上，增加了經營管理成本，產生了規模不經濟的問題，對全要素生產率的損失在8%左右。近10年來，由于木材價格呈現下跌態勢，勞動力成本不斷上漲，集體林對農戶維持生計的貢獻明顯下降，共同造成了農戶經營集體林意愿下降。2013年，習近平總書記提出了集體土地“三權分置”改革的重要論述，由集體林地所有權和承包經營權“兩權分置”轉型為所有權、承包權、經營權“三權分置”，使過去集體林經營權流轉從臺下走到臺上。2018年修訂通過的《中華人民共和國農村土地承包法》以法律形式明確了“三權分置”，從政府和集體林經營主體等默認的經營權轉化為法律認可的集體林地經營權，并不斷強化對經營權賦權賦能。全國各地開展了形式多樣的集體林地“三權分置”實踐探索，譬如發放經營權證和林下經營權證等。并賦予經營權多種權能，規定“林地經營權可以依法再流轉或者依法向金融機構融資擔保。”“加快推進‘三權分置’”成為“發展林業適度規模經營”的前置條件。在理論上，集體林地“三權分置”可以促進集體林權流轉。“發展林業適度規模經營”可以提高集體林地經營的規模收益，彌補因木材等林產品價格下跌和勞動力成本上漲所帶來的收益損失。然而，目前集體林權流轉率仍不足10%，原因在于集體林地市場化發育程度不足，集體經濟組織和農戶手中的林地難以流出來，新型林業經營主體難以或者不愿意獲得集體林地經營權。破解集體林權流轉的困局，需要從明晰林權與優化林權結構入手，通過規模經營實現規模經濟，雙管齊下地解決問題。集體林地“三權分置”是破解此困局的必要條件，規模經營新增效益是充分條件。《方案》的出臺為破解集體林權流轉困局提供了行動指南，更有效地促進集體林地“三權分置”和實現集體林地適度規模經營。

二、如何“推進集體林地‘三權分置’”

集體林地“三權分置”是我國林權基礎性制度，是黨和國家對集體林權制度的政治宣示。“加快推進集體林地‘三權分置’”是有效市場和有為政府互動的選擇，因此，在“加快推進集體林地‘三權分置’”的過程中需把各級政府、林草主管部門的能動性和市場自適應性有機銜接起來，實現協同推進。

《方案》提出：“堅持集體林地所有權不變，維護農民集體對承包林地發包、調整、監督等各項權能”，這是深化集體林權制度改革的底線，不容動搖，須長期堅持下去。承包權是集體經濟組織成員資格的權利，需要穩定和保護承包權，為了林農和其他經營主體獲得穩定經營預期，《方案》提出：“開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內的，發包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。”承包關系穩定并長久不變是維護和保護經營權的基礎，能夠促進集體林地可持續經營。目前，各級政府和林草主管部門花大力氣解決集體林權歷史遺留問題，調處集體林權糾紛，明晰集體林權。針對林業和不動產登記部門合作，《方案》提出“開展集體林權首次登記的，相關費用納入地方財政預算”，實現林權證向不動產證漸次平穩過渡，設計針對集體林地所有權、承包權、經營權的不動產登記程序和辦法，建立健全集體林經營權流轉規范和管理辦法，規范不同經營主體流轉集體林權的政策措施。《方案》還首次提出了“改革自留山使用制度，賦予農民更加充分的財產權益，探索將其林地長期使用權分為使用權和經營權，賦予經營權流轉和融資擔保權能，完善其繼承和自愿有償退出政策”。這讓自留山像承包山一樣獲得相應的“三權分置”，實現對自留山經營權的賦能，提升了自留山市場化發育程度，從不可流動的“死”資產資本轉化為可流動的“活”資產資本，為實現生態美和百姓富增加了重要生產要素。

三、如何“發展林業適度規模經營”

集體林地“三權分置”是“發展林業適度規模經營”的前提和基礎，集體林地經營權是因集體林權流轉而生，集體林權流轉是經營主體優化生產要素配置和提升全要素生產率的重要手段。

針對林農和其他不同集體林經營主體，《方案》提出了相應的政策規定。就林農而言，“鼓勵各地采取措施，引導農戶通過出租、入股、合作等方式流轉林地經營權。支持小農戶通過多種形式聯合開展生產，推廣家庭聯合經營、農村集體經濟組織與農戶股份合作經營、農戶委托經營模式。”“完善小農戶利益聯結機制，促進小農戶和現代林業發展有機銜接。”家庭林場和大戶等林業新型經營主體是小農戶實現規模經營的重要形式，“林業保姆”“三變”和“返租倒包”等是實現小農參與規模經營的重要方式。就集體經濟組織而言，《方案》明確規定：“對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，將集體林地收益權量化到戶，收益權證發放到戶。”這樣可以實現集體林地規模經營和維護農戶權益有效銜接與均衡。“引導國有林場與農村集體經濟組織和農戶聯合經營，促進集體林經營水平提升。”實現國有林場改革和集體林權制度改革協同推進，發揮國有林場和集體林經營主體各自的比較優勢，優化林業生產要素配置，從而達到提升集體林經營全要素生產率的目的。福建三明開展了以“林票”為主要特點的國有林場和集體林經營主體聯合經營的探索，一些地區開展了國有林場場外造林等生動實踐。就社會資本參與集體林經營而言，《方案》要求：“鼓勵探索林權資產折資量化的林票運行機制，增強森林資源對社會資本的吸引力。各地要依托現有平臺搭建林權流轉交易系統，建立社會資本投資林權的渠道。鼓勵各類企業參與林業投資經營，加強對社會資本投資林業的全過程監督，建立健全聯農帶農機制。”既要激發社會資本參與集體林的積極性與提升集體林經營的資本深度，又要遏制資本盲目擴展和野蠻生長。

集體林權流轉是“發展林業適度規模經營”的必要條件，集體林經營效益和效率的提升是“發展林業適度規模經營”的充分條件。因此，“發展林業適度規模經營”需要營造出良好的支撐環境，一是“加大金融支持力度”，可以有效提升集體林經營的資本深度和金融深度，金融服務是現代經濟的血脈，強化數字普惠和綠色金融服務，與金融部門合作，共同開發符合林業生產特點的新金融產品和衍生產品，《方案》對金融支持林業做出了新規定，強化資本替代勞動力，進一步提升林業經濟效益；二是“切實加強森林經營”，精準提升森林質量，提高林業生產力水平，完善生態產品價值實現機制和途徑，增加林地價值；三是培育壯大產業，推動林業產業“以二促一帶三”融合發展，拉長林業產業價值鏈，促進數字經濟賦能林業實體經濟，推動林業實體經濟數字化，為“發展林業適度規模經營”創造額外的利潤空間；四是強化社會服務體系，推動社會化服務網絡化、數字化、中介化，為規模經營主體提供專業、高效、充足的社會服務；五是解決好規模經營主體的林業設施用地問題；六是營造良好營商環境，進一步做好放管服。