完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制
劉國中

習近平總書記指出：“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出重要戰(zhàn)略部署，必將對推進中國式現(xiàn)代化產生重大而深遠影響。我們要認真學習領會、全面貫徹落實《決定》精神，抓緊完善體制機制，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、深刻認識完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重大意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，啟動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重大歷史性成就。新時代新征程，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推進鄉(xiāng)村全面振興，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，意義十分重大。

（一）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是補上農業(yè)農村短板、建設農業(yè)強國的現(xiàn)實選擇。沒有農業(yè)農村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。長期以來，與快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，我國農業(yè)農村發(fā)展步伐有差距，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出，農業(yè)基礎還不穩(wěn)固，鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素過多流向城市的格局尚未根本改變。推進中國式現(xiàn)代化，不能“一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村”。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力破除城鄉(xiāng)二元結構，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，讓農業(yè)農村在現(xiàn)代化進程中不掉隊、逐步趕上來。

（二）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是拓展現(xiàn)代化發(fā)展空間、推動高質量發(fā)展的迫切需要。當前，我國經(jīng)濟總體呈現(xiàn)增長較快、結構優(yōu)化、質效向好的特征，但也面臨有效需求不足、國內大循環(huán)不夠順暢等挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，擴大國內需求，農村有巨大空間，可以大有作為。暢通工農城鄉(xiāng)循環(huán)，是暢通國內經(jīng)濟大循環(huán)、增強我國經(jīng)濟韌性和戰(zhàn)略縱深的重要方面，幾億農民同步邁向全面現(xiàn)代化，會釋放巨大的創(chuàng)造動能和消費潛能，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入強大動力。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，釋放我國超大規(guī)模市場需求，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的良性發(fā)展格局，為構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展提供強勁動力。

（三）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是滿足人民對美好生活的向往、促進共同富裕的內在要求。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，關鍵是縮小城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距。近年來，我國農村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，由2013年的2.81∶1下降到2023年的2.39∶1，但城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍然不小，農民增收難度較大。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，解放和發(fā)展農村社會生產力，拓展農民增收致富渠道，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓農村逐步具備現(xiàn)代化生活條件，讓農民過上更加富裕美好的生活。

二、科學把握完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的基本遵循

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，目標是促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。要完整、準確、全面領會《決定》的部署要求，遵循客觀規(guī)律，把握重大原則，確保改革始終沿著正確的方向推進。

（一）堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，出發(fā)點和落腳點是讓人民生活越過越好。要尊重群眾意愿，維護群眾權益，把“政府想做的”和“群眾想要的”有機統(tǒng)一起來，把群眾滿不滿意、答不答應作為檢驗工作成效的根本標準，不斷增強人民群眾特別是廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。要從群眾殷切期盼中找準工作的切入點和突破口，全心全意補齊民生短板、辦好民生實事。要充分發(fā)揮農民主體作用和首創(chuàng)精神，調動億萬農民積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓廣大農民共建共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。

（二）堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調發(fā)展。農業(yè)占國內生產總值的比重、農村居民占總人口的比重不斷下降，是現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，但這并不改變農業(yè)是國民經(jīng)濟基礎產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)的重要地位。在推進中國式現(xiàn)代化進程中，要切實把農業(yè)農村發(fā)展擺上優(yōu)先位置，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，以更有力的政策舉措引導人才、資金、技術、信息等要素向農業(yè)農村流動，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設新局面。

（三）堅持把縣域作為重要切入點，率先在縣域內破除城鄉(xiāng)二元體制機制。縣域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質性強等特點，最有條件率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要注重發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，提升縣城綜合承載能力，發(fā)揮縣城對人口和產業(yè)的吸納集聚能力、對縣域經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用。要堅持把縣鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、產業(yè)發(fā)展、公共服務、生態(tài)保護等方面相互融合和共同發(fā)展，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。

（四）堅持穩(wěn)中求進、守正創(chuàng)新、先立后破、系統(tǒng)集成，把握好工作的時度效。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)，既要借鑒國際先進經(jīng)驗、又不能照抄照搬。要從我國國情出發(fā)，科學把握發(fā)展階段特征和區(qū)域特色，充分考慮不同鄉(xiāng)村自然條件、區(qū)位特征、資源優(yōu)勢、文化傳統(tǒng)等因素差異，因地制宜、精準施策，探索符合實際、各具特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式路徑。要保持歷史耐心，順應自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律，穩(wěn)妥把握改革時序、節(jié)奏和步驟。

三、深入落實完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的各項任務

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現(xiàn)代化全過程。貫徹落實《決定》部署要求，需要聚焦重點、聚合力量，采取更加務實的措施辦法，確保改革有力有效推進。

（一）健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低近18個百分點，涉及2.5億多人，其中絕大多數(shù)是農村流動人口，推進新型城鎮(zhèn)化建設還有很大潛力。加快農業(yè)轉移人口市民化。深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，因地制宜促進農業(yè)轉移人口舉家進城落戶。建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調機制，健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進城落戶農民后顧之憂。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。按照常住人口規(guī)模和服務半徑統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務設施布局，穩(wěn)步提高基本公共服務保障能力和水平，推動符合條件的農業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業(yè)轉移人口市民化。推進縣域城鄉(xiāng)公共服務一體配置，提升縣城市政公用設施建設水平和基本公共服務功能，提高鄉(xiāng)村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。健全城市規(guī)劃體系，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局。加快轉變城市發(fā)展方式，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系。深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的經(jīng)濟社會管理權改革。建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，深化城市安全韌性提升行動。

（二）鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度。農村基本經(jīng)營制度是黨的農村政策的基石。實踐證明，農村基本經(jīng)營制度符合生產力發(fā)展規(guī)律，順應廣大農民需求，是一項符合我國國情農情的制度安排，必須始終堅持、毫不動搖。深化承包地所有權、承包權、經(jīng)營權分置改革。有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，堅持“大穩(wěn)定、小調整”，確保絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。穩(wěn)定農村土地承包關系，健全承包地集體所有權行使機制。完善農業(yè)經(jīng)營體系。發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善承包地經(jīng)營權流轉價格形成機制，促進農民合作經(jīng)營。推進新型農業(yè)經(jīng)營主體提質增效，推動新型農業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤。健全便捷高效的農業(yè)社會化服務體系，創(chuàng)新組織形式和服務模式，擴展服務領域和輻射范圍。發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟。強化農村集體經(jīng)濟組織管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等功能作用，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、經(jīng)營性財產參股等多樣化途徑發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟，提高集體經(jīng)濟收入，帶動農民增收。

（三）完善強農惠農富農支持制度。當前，農業(yè)基礎還比較薄弱，農村發(fā)展仍然滯后，必須不斷加大強農惠農富農政策力度，確保人力投入、物力配置、財力保障等與鄉(xiāng)村振興目標任務相適應。加快健全種糧農民收益保障機制。全方位夯實糧食安全根基，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平，保障糧食等重要農產品穩(wěn)定安全供給。統(tǒng)籌建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制，在主產區(qū)利益補償上邁出實質步伐。統(tǒng)籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，建立監(jiān)管新模式。優(yōu)化農業(yè)補貼政策體系。堅持將農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領域，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機制。從價格、補貼、保險等方面強化農業(yè)支持保護政策，進一步提高政策精準性和有效性。發(fā)展多層次農業(yè)保險，健全政策性保險、商業(yè)性保險等農業(yè)保險產品體系，推動農業(yè)保險擴面、增品、提標，更好滿足各類農業(yè)經(jīng)營主體多元化保險需求。完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制。推動防止返貧幫扶政策與農村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度。建立以提升發(fā)展能力為導向的欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，促進跨區(qū)域經(jīng)濟合作和融合發(fā)展。加強涉農資金項目監(jiān)管，健全脫貧攻堅國家投入形成資產的長效管理機制。引導生產要素向鄉(xiāng)村流動。壯大縣域富民產業(yè)，構建多元化食物供給體系，培育鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。引導金融機構把更多金融資源配置到農村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，強化對信貸業(yè)務以縣域為主的金融機構貨幣政策精準支持。實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，有序引導城市各類專業(yè)技術人才下鄉(xiāng)服務。運用“千萬工程”經(jīng)驗，健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制。

（四）深化土地制度改革。土地是發(fā)展的重要資源，人多地少是我國的基本國情。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，必須毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率。嚴格保護耕地。健全耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準，堅決守住耕地紅線。加大高標準農田投入和管護力度，提高建設質量和標準，完善高標準農田建設、驗收、管理機制，確保建一塊、成一塊。健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系，優(yōu)先保障糧食等重要農產品生產。盤活閑置土地資源。允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。優(yōu)化土地管理。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，優(yōu)先保障主導產業(yè)、重大項目合理用地。優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。