國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產

擴大有效投資的意見

國辦發(fā)〔2022〕19號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

經(jīng)過多年投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資產，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐。有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就進一步盤活存量資產、擴大有效投資提出以下意見。

一、聚焦盤活存量資產重點方向

（一）重點領域。一是重點盤活存量規(guī)模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態(tài)環(huán)保、產業(yè)園區(qū)、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等。二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴建有機結合的項目資產，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進園等。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產。

（二）重點區(qū)域。一是推動建設任務重、投資需求強、存量規(guī)模大、資產質量好的地區(qū)，積極盤活存量資產，籌集建設資金，支持新項目建設，牢牢守住風險底線。二是推動地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，加快盤活存量資產，穩(wěn)妥化解地方政府債務風險，提升財政可持續(xù)能力，合理支持新項目建設。三是圍繞落實京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略以及推動海南自由貿易港建設等，鼓勵相關地區(qū)率先加大存量資產盤活力度，充分發(fā)揮示范帶動作用。

（三）重點企業(yè)。盤活存量資產對參與的各類市場主體一視同仁。引導支持基礎設施存量資產多、建設任務重、負債率較高的國有企業(yè)，把盤活存量資產作為國有資產保值增值以及防范債務風險、籌集建設資金、優(yōu)化資產結構的重要手段，選擇適合的存量資產，采取多種方式予以盤活。鼓勵民營企業(yè)根據(jù)實際情況，參與盤活國有存量資產，積極盤活自身存量資產，將回收資金用于再投資，降低企業(yè)經(jīng)營風險，促進持續(xù)健康發(fā)展。

二、優(yōu)化完善存量資產盤活方式

（四）推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。進一步提高推薦、審核效率，鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發(fā)行上市。對于在維護產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、強化民生保障等方面具有重要作用的項目，在滿足發(fā)行要求、符合市場預期、確保風險可控等前提下，可進一步靈活合理確定運營年限、收益集中度等要求。建立健全擴募機制，探索建立多層次基礎設施REITs市場。國有企業(yè)發(fā)行基礎設施REITs涉及國有產權非公開協(xié)議轉讓的，按規(guī)定報同級國有資產監(jiān)督管理機構批準。研究推進REITs相關立法工作。

（五）規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）。鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。社會資本方通過創(chuàng)新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資產并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取適當方式通過現(xiàn)有資金渠道予以獎勵。

（六）積極推進產權規(guī)范交易。充分發(fā)揮產權交易所的價值發(fā)現(xiàn)和投資者發(fā)現(xiàn)功能，創(chuàng)新交易產品和交易方式，加強全流程精細化服務，協(xié)助開展咨詢顧問、盡職調查、方案優(yōu)化、信息披露、技術支撐、融資服務等，為存量資產的合理流動和優(yōu)化配置開辟綠色通道，推動存量資產盤活交易更加規(guī)范、高效、便捷。采取多種方式加大宣傳引導力度，吸引更多買方參與交易競價。

（七）發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資、運營公司，按規(guī)定通過進場交易、協(xié)議轉讓、無償劃轉、資產置換、聯(lián)合整合等方式，盤活長期閑置的存量資產，整合非主業(yè)資產。通過發(fā)行債券等方式，為符合條件的國有資本投資、運營公司盤活存量資產提供中長期資金支持。

（八）探索促進盤活存量和改擴建有機結合。吸引社會資本參與盤活城市老舊資產資源特別是老舊小區(qū)改造等，通過精準定位、提升品質、完善用途等進一步豐富存量資產功能、提升資產效益。因地制宜積極探索污水處理廠下沉、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開發(fā)、保障性租賃住房小區(qū)經(jīng)營性公共服務空間開發(fā)等模式，有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發(fā)土地等資產，提升項目收益水平。在各級國土空間規(guī)劃、相關專項規(guī)劃中充分考慮老港區(qū)搬遷或功能改造提升，支持優(yōu)化港口客運場站規(guī)劃用途，實施綜合開發(fā)利用。

（九）挖掘閑置低效資產價值。推動閑置低效資產改造與轉型，依法依規(guī)合理調整規(guī)劃用途和開發(fā)強度，開發(fā)用于創(chuàng)新研發(fā)、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、體育健身、休閑旅游、社區(qū)服務或作為保障性租賃住房等新功能。支持金融資產管理公司、金融資產投資公司以及國有資本投資、運營公司通過不良資產收購處置、實質性重組、市場化債轉股等方式盤活閑置低效資產。

（十）支持兼并重組等其他盤活方式。積極探索通過資產證券化等市場化方式盤活存量資產。在符合反壟斷等法律法規(guī)前提下，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)通過兼并重組、產權轉讓等方式加強存量資產優(yōu)化整合，提升資產質量和規(guī)模效益。通過混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運營管理機構等，提升存量資產項目的運營管理能力。

三、加大盤活存量資產政策支持

（十一）積極落實項目盤活條件。針對存量資產項目具體情況，分類落實各項盤活條件。對產權不明晰的項目，依法依規(guī)理順產權關系，完成產權界定，加快辦理相關產權登記。對項目前期工作手續(xù)不齊全的項目，按照有關規(guī)定補辦相關手續(xù)，加快履行竣工驗收、收費標準核定等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題，探索制定合理解決方案并積極推動落實。

（十二）有效提高項目收益水平。完善公共服務和公共產品價格動態(tài)調整機制，依法依規(guī)按程序合理調整污水處理收費標準，推動縣級以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費制度。建立健全與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制，促進水資源節(jié)約利用和水利工程良性運行。對整體收益水平較低的存量資產項目，完善市場化運營機制，提高項目收益水平，支持開展資產重組，為盤活存量資產創(chuàng)造條件。研究通過資產合理組合等方式，將準公益性、經(jīng)營性項目打包，提升資產吸引力。

（十三）完善規(guī)劃和用地用海政策。依法依規(guī)指導擬盤活的存量項目完善規(guī)劃、用地用海、產權登記、土地分宗等手續(xù)，積極協(xié)助妥善解決土地和海域使用相關問題，涉及手續(xù)辦理或開具證明的積極予以支持。堅持先規(guī)劃后建設，對盤活存量資產過程中確需調整相關規(guī)劃或土地、海域用途的，應充分開展規(guī)劃實施評估，依法依規(guī)履行相關程序，確保土地、海域使用符合相關法律法規(guī)和國土空間用途管制要求。

（十四）落實財稅金融政策。落實落細支持基礎設施REITs有關稅收政策。對符合存量資產盤活條件、納稅金額較大的重點項目，各級稅務機關做好服務和宣傳工作，指導企業(yè)依法依規(guī)納稅，在現(xiàn)行稅收政策框架下助力盤活存量資產。支持銀行、信托、保險、金融資產管理、股權投資基金等機構，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，按照市場化原則積極參與盤活存量資產。鼓勵符合條件的金融資產管理公司、金融資產投資公司通過發(fā)行債券融資，解決負債久期與資產久期錯配等問題。加強投融資合作對接，積極向有關金融機構推介盤活存量資產項目。

四、用好回收資金增加有效投資

（十五）引導做好回收資金使用。加強對盤活存量資產回收資金的管理，除按規(guī)定用于本項目職工安置、稅費繳納、債務償還等支出外，應確保主要用于項目建設，形成優(yōu)質資產。鼓勵以資本金注入方式將回收資金用于具有收益的項目建設，充分發(fā)揮回收資金對擴大投資的撬動作用。對地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，盤活存量公共資產回收的資金可適當用于“三保”支出及債務還本付息。回收資金使用應符合預算管理、國有資產監(jiān)督管理等有關政策要求。

（十六）精準有效支持新項目建設。盤活存量資產回收資金擬投入新項目建設的，優(yōu)先支持綜合交通和物流樞紐、大型清潔能源基地、環(huán)境基礎設施、“一老一小”等重點領域項目，重點支持“十四五”規(guī)劃102項重大工程，優(yōu)先投入在建項目或符合相關規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保要求、前期工作成熟的項目。有關部門應加快相關項目審批核準備案、規(guī)劃選址、用地用海、環(huán)境影響評價、施工許可等前期工作手續(xù)辦理，促進項目盡快落地實施、形成實物工作量。

（十七）加強配套資金支持。在安排中央預算內投資等資金時，對盤活存量資產回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；發(fā)揮中央預算內投資相關專項示范引導作用，鼓勵社會資本通過多種方式參與盤活國有存量資產。對回收資金投入的新項目，地方政府專項債券可按規(guī)定予以支持。鼓勵銀行等金融機構按照市場化原則提供配套融資支持。

五、嚴格落實各類風險防控舉措

（十八）依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進存量資產盤活。嚴格落實防范化解地方政府隱性債務風險的要求，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務。堅持市場化法治化原則，嚴格落實國有資產監(jiān)督管理規(guī)定，做好財務審計、資產評估、決策審批等工作，除相關政策規(guī)定的情形外，應主要通過公共資源交易平臺、證券交易所、產權交易所等公開透明渠道合理確定交易價格，嚴防國有資產流失。充分保障債權人的合法權益，避免在存量資產轉讓過程中出現(xiàn)債權懸空。多措并舉做好職工安置，為盤活存量資產創(chuàng)造良好條件和氛圍。所有擬發(fā)行基礎設施REITs的項目均應符合國家重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、投資管理法規(guī)等相關要求，保障項目質量，防范市場風險。

（十九）提升專業(yè)機構合規(guī)履職能力。嚴格落實相關中介機構自律規(guī)則、執(zhí)業(yè)標準和業(yè)務規(guī)范，推動中介機構等履職盡責，依法依規(guī)為盤活存量資產提供盡職調查、項目評估、財務和法律咨詢等專業(yè)服務。積極培育為盤活存量資產服務的專業(yè)機構，提高專業(yè)化服務水平。對違反相關法律法規(guī)的中介機構依法追責。

（二十）保障基礎設施穩(wěn)健運營。對公共屬性較強的基礎設施項目，在盤活存量資產時應處理好項目公益性與經(jīng)營性的關系，確保投資方在接手后引入或組建具備較強能力和豐富經(jīng)驗的基礎設施運營管理機構，保持基礎設施穩(wěn)健運營，切實保障公共利益，防范化解潛在風險。推動基礎設施REITs基金管理人與運營管理機構健全運營機制，更好發(fā)揮原始權益人在項目運營管理中的專業(yè)作用，保障基金存續(xù)期間項目持續(xù)穩(wěn)定運營。

六、建立工作臺賬強化組織保障

（二十一）實行臺賬式管理。全面梳理各地區(qū)基礎設施等領域存量資產情況，篩選出具備一定盤活條件的項目，建立盤活存量資產臺賬，實行動態(tài)管理。針對納入臺賬項目的類型和基本情況，逐一明確盤活方案，落實責任單位和責任人。地方各級人民政府要加強指導協(xié)調，定期開展項目調度，梳理掌握項目進展情況、及時解決存在問題，調動民間投資參與積極性。

（二十二）建立健全協(xié)調機制。由國家發(fā)展改革委牽頭，會同財政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、人民銀行、國務院國資委、稅務總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門，加強盤活存量資產工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機制，明確任務分工，做好指導督促，協(xié)調解決共性問題，形成工作合力，重大事項及時向黨中央、國務院報告。各地區(qū)建立相關協(xié)調機制，切實抓好盤活存量資產、回收資金用于新項目建設等工作。

（二十三）加強督促激勵引導。對盤活存量資產、擴大有效投資工作成效突出的地區(qū)或單位，以適當方式積極給予激勵；對資產長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責等方式，加大督促力度。適時將盤活存量資產、擴大有效投資有關工作開展情況作為國務院大督查的重點督查內容。研究將鼓勵盤活存量資產納入國有企業(yè)考核評價體系。對地方政府債務率較高的地區(qū)，重點督促其通過盤活存量資產降低債務率、提高再投資能力。當年盤活國有存量資產相關情況，納入地方各級政府年度國有資產報告。

（二十四）積極開展試點探索。根據(jù)實際工作需要，在全國范圍內選擇不少于30個有吸引力、代表性強的重點項目，并確定一批可以為盤活存量資產、擴大有效投資提供有力支撐的相關機構，開展試點示范，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法。引導各地區(qū)積極學習借鑒先進經(jīng)驗，因地制宜研究制定盤活存量資產的有力有效措施，防止“一哄而上”。

國務院辦公廳

2022年5月19日

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