解讀文本：開平市行政規范性文件管理規定

圖解：開平市行政規范性文件管理規定

開平市人民政府辦公室關于印發開平市

行政規范性文件管理規定的通知

開府辦〔2022〕40號

KPFG2022009

各鎮（街道）人民政府（辦事處）、管委會，市有關單位：

《開平市行政規范性文件管理規定》已經市人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。執行過程中遇到的問題，請徑向市司法局反映。                          

開平市人民政府辦公室

2022年11月1日

開平市行政規范性文件管理規定

第一章 總 則

第一條為加強開平市行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）的管理，維護法制統一，促進法治政府建設，推進依法行政，保障公民、法人和其他組織合法權益，根據《廣東省行政規范性文件管理規定》（粵府令第277號）和《江門市人民政府辦公室關于印發江門市行政規范性文件管理規定的通知》（江府辦〔2022〕2號）要求，結合開平市實際，制定本規定。

第二條 本規定適用于開平市行政規范性文件的制定、發布和監督管理等工作。

第三條本規定所稱規范性文件，是指由開平市各級行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。

以開平市人民政府（以下簡稱市政府）[含開平市人民政府辦公室（以下簡稱市府辦）]、各鎮（街道）人民政府（辦事處）[以下統稱鎮（街）]名義制定的規范性文件為政府規范性文件。政府規范性文件包括市政府規范性文件和鎮（街）規范性文件。

依法以自己名義履行行政管理職能的政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱部門）制定（含經市政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件。

第四條 符合下列特征的文件屬于規范性文件：

（一）行政機關為實施特定行政管理事項，按照公文規范和程序制定且內容涉及行政管理相對人應當具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項的工作規程、辦事流程、辦事指南等；

（二）行政機關在轉發文件時一并提出具體實施措施或補充意見，并影響行政管理相對人權利義務的通知、意見等；

（三）行政機關就有關請示進行批復，并抄送開平市其他行政機關要求遵照執行，內容符合本規定第三條規定的；

（四）對規范性文件予以廢止的決定。

第五條 下列文件不適用本規定：

（一）行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件；

（二）行政機關對直接管理的企事業單位人事、財務、外事等事項制定的文件；

（三）僅公示辦事時間、地點等事項的便民通告；

（四）涉及行政管理相對人權利義務但該權利義務不具有確定性，不能直接援引作為行政管理依據的工作意見、部署、方案、規劃和發展綱要等；

（五）法律、法規、規章已經明確制定程序的技術操作規程、技術標準、技術規范；

（六）對法律、法規、規章和規范性文件內容的摘錄、匯編；

（七）涉密文件；

（八）對具體事項作出的行政處理決定。

第六條 市政府負責對規范性文件的監督管理，加強規范性文件管理信息化建設。

市府辦按照國家公文處理相關規定負責本機關規范性文件處理工作，并對鎮（街）規范性文件和部門規范性文件的處理工作進行業務指導和督促檢查。

開平市司法局（以下簡稱市司法局）負責規范性文件的合法性審核（審查）工作，并在市政府領導下，具體承擔規范性文件監督工作。

第七條規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察內容，并作為依法行政考核內容，列入法治政府建設考評指標體系。

2. 基本規范

第八條 市政府應當確定本級行政機關規范性文件制定主體清單并向社會公布。

除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件。

第九條有下列情形之一的，可以制定規范性文件：

（一）法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規定的；

（二）法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、需要進一步細化的；

（三）法律、法規、規章和上級文件授權制定規范性文件的。

法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，或者現行文件已有部署仍然適用的，不得重復制定規范性文件。 　

第十條 制定規范性文件，應當符合憲法、法律、法規和規章的規定，不得違反上級機關的決定、命令，不得超越本行政機關的職權范圍。

沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的，規范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務，不得增加行政機關權力或者減少其法定職責。

第十一條規范性文件不得設定以下事項：

（一）行政處罰；

（二）行政許可；

（三）行政強制；

（四）行政征收；

（五）行政檢查；

（六）證明事項；

（七）其他應當由法律、法規、規章設定或者上級機關規定的事項。

第十二條制定規范性文件，應當根據其具體內容確定名稱，可以使用“決定”“命令”“規定”“辦法”“通知”“公告”“規則”“細則”“規范”“意見”或者“通告”等，但不得使用“法”“條例”。

政府規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，部門規范性文件的標題應當冠以制定單位名稱。

第十三條規范性文件一般應當規定有效期。規范性文件的有效期不得超過5年，暫行、試行的不得超過3年。有效期屆滿未按規定延期實施的，規范性文件自動失效。

3. 編制計劃

第十四條 市政府實行政府規范性文件年度制定計劃（以下簡稱年度立規計劃）制度。

編制年度立規計劃，應當根據國家、省、江門市的年度立規計劃，并結合市政府的工作重點，在調查研究的基礎上進行。

第十五條各單位應當按照市司法局發布的本年度市政府規范性文件申報通知要求申報項目，并對規范性文件的制定或修訂目的、法律依據、必要性、需解決的問題及擬設立的主要措施作出說明，原則上需附上項目初稿。

立規申請說明不符合要求的，將被視為申請的理由、依據不足或條件不成熟而不予列入年度立規計劃。

市司法局對申報項目進行審查并編制立規計劃，報請市政府常務會議審議通過后印發。

各鎮（街）、部門參照本章規定編制年度立規計劃，分別經鎮（街）辦公會議、部門辦公會議審議通過后印發，并向市司法局報備。

第十六條年度立規計劃中的項目，起草單位應當及時完成文件起草工作，并在年度立規計劃規定的報審時間內報送市司法局審核。不能按時報審的，起草單位應當書面說明原因，經市政府批準后可以暫緩或延期報審。暫緩或延期報審的，應當明確重新報審時間，一般不跨年度報審；年內未報審的，由起草單位于下一年度重新申報立規計劃。

未列入年度立規計劃的項目，市司法局不予審核。年度立規計劃印發后，因上級文件要求或實際工作需要，確需以市政府名義發布規范性文件的，起草單位應當向市政府書面說明原因及擬報審時間，經市政府主要負責人批準后可以增列入當年年度立規計劃。

3. 起 草

第十七條市政府規范性文件一般由負責組織實施的部門起草；涉及多個部門職能或需要多部門共同執行的，可以由兩個以上部門聯合起草，主要實施部門為牽頭起草單位（以下統稱起草單位），也可由部門協商確定或市政府指定。

鎮（街）規范性文件和部門規范性文件由制定單位組織起草。

第十八條 起草單位應當對規范性文件制定的必要性、可行性、合法性進行論證，并對擬規定行政措施的預期效果和影響進行評估。

論證與評估情況和結論應當在起草說明中載明。

第十九條 起草規范性文件應當深入調查研究，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。

規范性文件涉及其他機關的職責或者與其他機關關系密切的，起草單位應當充分征求相關機關的意見；起草單位對相關機關提出的意見應當書面回復，對不予采納的，需說明理由；存在意見分歧的，起草單位應當主動協調。

第二十條起草規范性文件，應當公開征求社會公眾的意見；但有下列情形之一的，經起草單位負責人書面同意，可以不公開征求意見：

（一）為應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的；

（二）經依法審查，公開征求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；

（三）起草過程依法需要保密的；

（四）法律、法規和規章另有規定的。

第二十一條起草單位應當通過開平市政府門戶網站、政務新媒體或者新聞媒體等便于社會公眾知曉的途徑公開征求意見，并明確提出意見的方式和期限。公開征求意見期限不得少于7個工作日，涉及重大行政決策事項的，公開征求意見的期限一般不得少于30日。法律、法規或者規章另有規定的，從其規定。

開平市政府門戶網站設置專欄，統一開展規范性文件公開征求意見工作。起草單位可以根據實際情況，通過座談會、公告欄、本地網絡論壇、公眾號、窗口服務場所電子屏等途徑廣泛征求意見。

第二十二條 按照本規定第十九條、第二十條、第二十一條的規定征求意見后，規范性文件的實體內容發生重大修改的，起草單位應當重新征求意見。

第二十三條起草規范性文件，應當履行聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估等程序的，依照有關規定執行。

第二十四條部門起草的規范性文件，應當經本部門的外聘法律顧問出具法律意見，再由本部門負責法制工作的機構（以下簡稱部門法制工作機構）進行合法性審核，并經部門辦公會議審議通過后形成草案。

部門法制工作機構的合法性審核意見應當以書面形式作出，主要包括以下內容：

（一）是否屬于規范性文件；

（二）制定主體是否適格；

（三）是否符合規范性文件制定程序；

（四）是否符合憲法、法律、法規、規章和上級文件；

（五）是否違反本規定第十條、第十一條的禁止性規定；

（六）是否與同級現行有效的規范性文件一致或銜接；

（七）是否存在其他不宜由規范性文件規定的情形。

未經外聘法律顧問出具法律意見及部門法制工作機構審核或經審核不合法且未按部門法制工作機構意見修改完善的，不得提交部門辦公會議審議。

鎮（街）規范性文件的合法性審核參照本條規定執行。

3. 審核和審查

第二十五條開平市建立規范性文件統一審核（審查）制度。市政府規范性文件應當在發布前送市司法局審核，鎮（街）規范性文件和部門規范性文件應當報市司法局審查后再行發布。

不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核（審查）。

第二十六條市司法局對規范性文件的合法性進行審核（審查）；發現存在明顯可行性或者適當性問題的，可以向制定單位提出建議。

第二十七條起草單位送審規范性文件，應當提交下列材料：

（一）提請審核（審查）的函；

（二）規范性文件草案（修改規范性文件的需提交修改對照稿）；

（三）起草說明（內容包括制定文件的背景說明、主要依據、主要內容、論證與評估情況和結論、制定程序等）；

（四）征求意見及采納情況的材料；

（五）履行第二十三條規定程序的相關材料；

（六）外聘法律顧問的法律意見；

（七）部門法制工作機構合法性審核意見；

（八）部門辦公會議紀要或會議記錄；

（九）制定依據的文本；

（十）其他需要提交的材料。

第二十八條市司法局應當自收到本規定第二十七條規定全部材料之日起15個工作日內完成審核（審查），并將審核（審查）意見書面通知送審機關；送審材料不符合規定的，市司法局可以要求送審機關限期補正材料，逾期未補正的，送審機關應當在補正后重新報審。

第二十九條規范性文件影響面廣、情況復雜、社會關注度高或者存在疑難法律問題的，市司法局可以書面征求相關方面的意見，必要時可以采取召開座談會、論證會等方式征求意見。起草單位應當予以配合。

征求意見時間不計算在審核（審查）時限內。

第三十條市司法局對送審的規范性文件草案，按照下列情形，分別作出處理：

（一）符合本規定第十條和第十一條規定的，提出審核（審查）同意的意見；

（二）不符合本規定第十條或第十一條規定，或者有關機關對草案主要內容存在較大爭議的，提出不合法、應當予以修改的審核（審查）意見后退回送審機關；

（三）制定規范性文件的基本條件尚不成熟的，提出暫緩制定的審核（審查）意見；

（四）草案主要內容照抄照搬上級文件的，提出予以修改的審核（審查）意見后退回送審機關，必要時提出不同意發布的審核（審查）意見；

（五）草案規范性存在嚴重缺陷的，提出予以修改的審核（審查）意見后退回送審機關，必要時提出重新起草的審核（審查）意見。

規范性文件草案存在合法性問題，市司法局認為有其他符合法律、法規、規章或者國家政策要求的處理方式的，可以在審核（審查）意見中提出建議，由制定單位研究確定。

規范性文件內容涉及探索性決策事項，法律、法規、規章和國家政策尚無明確規定的，市司法局可以在審核（審查）意見中明示法律風險，由制定單位研究決定。

第三十一條對鎮（街）規范性文件和部門規范性文件的審查意見有異議的，送審機關可以自收到審查意見之日起10個工作日內提出異議及理由，與市司法局協商或者向市政府申請復核。

市政府規范性文件未經市司法局合法性審核或者經審核不合法的，不得提請市政府審議。起草單位原則上應當根據審核（審查）意見對規范性文件作出修改或者補充；特殊情況下未完全采納審核意見的，應當在提請市政府審議時說明理由和依據。

第三十二條市政府規范性文件經市府辦依照國家公文處理相關規定審核后，由市政府常務會議或者全體會議審議決定。

鎮（街）規范性文件和部門規范性文件由制定單位辦公會議審議決定。

第六章 發  布

第三十三條 市政府規范性文件應當由市政府主要負責人簽發，鎮（街）規范性文件和部門規范性文件應當由制定單位主要負責人簽發。

第三十四條《開平市人民政府公報》和開平市政府門戶網站是開平市行政規范性文件的統一發布載體，其刊登的規范性文件文本為標準文本。各鎮（街）和部門應當同時在其政府網站、政務新媒體或新聞媒體刊登規范性文件或者發布消息。

未在規定載體統一發布的規范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據。

未經市司法局審查同意或者未在規定載體上發布的鎮（街）規范性文件和部門規范性文件，市司法局可以向社會公示該文件無效。

第三十五條市政府規范性文件由市府辦負責統一編號、統一發布。

鎮（街）規范性文件和部門規范性文件由市司法局負責統一編號并書面通知制定單位，制定單位在收到書面通知之日起10個工作日內形成正式文件，向市府辦提請統一發布。

第三十六條市政府規范性文件提請統一發布時應當提交以下材料：

（一）擬發布的規范性文件紙質文本及電子文本；

（二）規范性文件的起草說明；

（三）市司法局的審核（復核）意見；

（四）規范性文件的解讀文本和圖解等解讀資料；

（五）市政府常務會議或全體會議紀要。

鎮（街）規范性文件和部門規范性文件提請統一發布時，除需提供前款（一）至（四）項材料外，還應當提交以下材料：

（一）市司法局出具的統一編號書面通知；

（二）征求意見時相關單位的反饋意見；

（三）按規范性文件管理規定要求提供的其他材料。

第三十七條規范性文件應當規定實施日期。一般情況下，實施日期與發布日期應當間隔30日以上，但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者發布后不立即實施將有礙法律、法規、規章和規范性文件執行等情形的，可以自發布之日起實施。

第三十八條 規范性文件按照規定需要作政策解讀或者翻譯的，依據有關規定執行。

第七章 備案審查

第三十九條市政府規范性文件應當自公布之日起30日內報江門市人民政府備案，并依照有關規定報本級人民代表大會常務委員會備案。市政府規范性文件具體報送備案工作由市府辦負責。

鎮（街）規范性文件和部門規范性文件應當自公布之日起30日內報市政府備案。市司法局具體承擔鎮（街）規范性文件和部門規范性文件的備案審查工作。

第四十條 規范性文件應當提交下列備案材料一式三份，并同時提交電子文本：

（一）備案報告；

（二）規范性文件正式文本；

（三）起草說明；

（四）制定依據；

（五）規范性文件已公開發布的材料。

第四十一條報送備案的文件符合本規定第三條規定且備案材料符合要求的，市司法局予以備案登記，否則不予備案登記；符合本規定第三條規定但備案材料不符合要求的，市司法局暫緩備案登記，并通知制定單位補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規定的，予以備案登記。

第四十二條審查報送備案的規范性文件，市司法局可以要求制定單位說明有關情況，制定單位應當在規定期限內予以說明；也可以根據需要征求有關部門的意見，有關部門應當在規定期限內回復。

第四十三條報送備案的規范性文件存在違反本規定第十條、第十一條規定或者其他明顯不當情形的，市司法局應當提出備案審查意見，建議制定單位自行糾正，或者提出處理意見報市政府決定，并通知制定單位。

市司法局提出備案審查意見的，制定單位應當自收到意見之日起60日內書面答復處理結果。逾期不答復或者拒不改正的，市司法局可以提請市政府予以撤銷。

第八章 評估、清理、修改、廢止和延期實施

第四十四條規范性文件規定有效期的，一般應當在有效期屆滿前6個月對實施情況進行評估；未規定有效期的，一般應當定期對實施情況進行評估，評估間隔期最長不得超過5年。

市政府規范性文件一般由主要實施部門牽頭組織評估，鎮（街）規范性文件和部門規范性文件由制定單位組織評估。

第四十五條評估規范性文件，應當對其內容的合法性、合理性、協調性、可操作性及其實施效果進行綜合分析并形成報告，作為規范性文件修改、廢止或者繼續實施的重要參考。

規范性文件評估可以采用文獻研究、抽樣調查、網絡調查、問卷調查、實地調研、座談會、論證會、專家咨詢、案卷評查、相關立規比較分析等多種方法進行。

第四十六條制定單位應當根據法律、法規、規章和上級文件的調整情況以及上級機關要求，及時對規范性文件進行清理。清理工作遵循日常清理與定期清理相結合、專項清理與全面清理相結合的原則。

第四十七條規范性文件修改程序按照制定程序執行。

廢止規范性文件，應當履行本規定第二十四條以及第五章、第六章規定的程序，可以根據實際適當簡化第十八條至第二十三條規定的程序。

第四十八條有效期屆滿擬繼續實施且不作修改的市政府規范性文件，主要實施部門應當征求相關部門意見，并按照本規定第二十四條規定形成草案，報市司法局審核后，由市政府主要負責人簽發，市府辦應當在有效期屆滿前重新發布。

有效期屆滿擬繼續實施且不作修改的鎮（街）規范性文件和部門規范性文件，制定單位應當按照本規定第二十四條規定形成草案后，由制定單位主要負責人簽發，并在有效期屆滿前向市府辦提請重新發布，市府辦應當在有效期屆滿前完成發布。

規范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門名稱調整等不涉及實體內容的簡易修改，按照前兩款規定執行。

第四十九條按本規定第四十八條規定重新發布的鎮（街）規范性文件和部門規范性文件，制定單位應當在提請發布的同時向市司法局報送備案，按要求提交下列材料的電子文本：

（一）評估報告；

（二）規范性文件正式文本；

（三）履行本規定第二十四條規定所形成的材料；

（四）簡易修改的需提交修改說明。

市司法局發現重新發布的鎮（街）規范性文件和部門規范性文件存在合法性問題的，應當自報備之日起15個工作日內提出意見，制定單位應當自收到意見之日起30日內書面答復處理結果，逾期不答復或拒不改正的，市司法局應當提出處理意見報市政府決定，并通知制定單位。

第九章 監  督

第五十條市司法局負責對規范性文件制定和管理情況進行監督檢查，并定期進行通報。

對規范性文件制定及管理工作不力、問題較多的行政機關，市司法局可以約談其負責人進行個案指導，或者直接責令整改、通報批評。

第五十一條公民、法人或者其他組織認為現行規范性文件內容違反本規定第十條、第十一條規定的，可以向制定單位或者負責監督的市司法局提出審查建議并說明理由。制定單位或者市司法局應當在30個工作日內將辦理情況書面告知提出審查建議的公民、法人或者其他組織。

第五十二條違反本規定制定規范性文件，造成嚴重后果的，或者由于執行無效的規范性文件而損害公民、法人或者其他組織合法權益的，市司法局可以提請有權機關依法追究制定單位或者實施部門主要負責人和直接責任人的責任。

第五十三條市司法局和各鎮（街）、部門內部法制工作機構不依法履行規范性文件審核（審查）職責，造成嚴重后果的，依法追究其主要負責人和直接責任人的責任。

第十章附則

第五十四條本規定自2022年12月1日起實施，有效期至2027年11月30日。

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